16 dicembre 2019

Il seguente studio di caso analizza l'esperienza dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna (Emilia-Romagna), che rientra nel novero delle Unioni che hanno aderito alla Community del Progetto.
Le informazioni presentate sono state raccolte a seguito di un’attività di analisi dei fabbisogni realizzata da ITALIAE come azione di supporto ai processi associativi in essere. Il presente contributo è stato realizzato con il supporto dei referenti dell’Unione, per l’occasione rappresentata da Marco Mordenti (Segretario e Direttore generale dell’Unione) e Nadia Carboni (Dirigente Servizio Promozione Territoriale, Comunicazione e Progetti EU).

Uno sguardo all’Unione

• Nata nel 2008 (9 Comuni, 102.241 abitanti) dopo 8 anni di associazionismo intercomunale; Patto strategico sottoscritto nel 2018, risultati di fine mandato pubblicati on-line;
• 325 dipendenti, n. 23 funzioni conferite in modo integrale per ragioni di qualità ed efficienza; sportelli decentrati per esigenze di prossimità agli utenti;
• Sfide: multilevel governance; rafforzare gli organismi di raccordo politico come nel modello francese (coordinamenti tematici assessori + commissioni allargate ai consiglieri comunali); aumentare la democraticità senza appesantire il processo decisionale;
• Sviluppo: potenziare lo ‘staff multi-ente’ al servizio dell’Unione e dei Comuni (programmazione e controllo strategico; transizione al digitale; Europa; comunicazione); progressiva ridefinizione in ambito intercomunale degli strumenti informativi e partecipativi (sportelli virtuali; consulte territoriali; social media);
• Proposta: completamento del disegno riformatore a livello nazionale, per estendere gli standard raggiunti nelle Regioni più avanzate (qualità, efficienza e democrazia).

Peculiarità del modello organizzativo

I Comuni della Bassa Romagna hanno deciso di conferire all’Unione quasi tutte le funzioni (tranne la cultura e i lavori pubblici); la scelta di conferire le funzioni in modo integrale è motivata dall’idea di raggiungere risultati significativi in termini di efficacia ed efficienza, evitando duplicazioni. Al tempo stesso è stato assicurato il mantenimento del front office nei singoli Comuni, per esigenze di prossimità: in particolare, per le funzioni di maggiore impatto con il cittadino si è lasciato un presidio locale nei vari Comuni (ad esempio per la polizia municipale).
In questi ultimi anni è stato perfezionato l’assetto istituzionale multilivello (Unione + 9 Comuni), al fine di valorizzare tutte le rappresentanze politiche e di fare sintesi delle richieste provenienti dall’intera comunità locale. In particolare, sono stati approvati il nuovo “Patto strategico per lo sviluppo economico e sociale della Bassa Romagna” e il “Decalogo della governance”. Nella stessa ottica sono stati costruiti gli uffici di staff alla direzione dell’Unione, che agiscono in modo trasversale a supporto degli organi politici e gestionali dell’Unione e dei Comuni aderenti. Ciò avviene con riferimento alla programmazione strategica, ai controlli interni, alla comunicazione, ai finanziamenti europei, al tema della transizione al digitale.

Prospettive di sviluppo e proposte

L’Unione indica anzitutto che servirebbero con urgenza interventi normativi. La normativa nazionale sulle Unioni è rimasta a metà strada e questo non aiuta. Bisognerebbe seguire il modello adottato dalle Regioni più virtuose, incentivando i Comuni grandi e piccoli a gestire in forma associata le funzioni più rilevanti negli ambiti territoriali ottimali. Per esempio: qualcuno vorrebbe gestire concorsi e appalti a livello regionale o nazionale, ma le Unioni potrebbero gestirli in modo probabilmente più funzionale alle esigenze dei territori. Non solo. I referenti dell’Unione sottolineano la necessità di contemperare l’efficienza con l’autonomia degli enti e la prossimità ai territori; se il Legislatore nazionale non affronta il tema della governance in modo approfondito, le soluzioni ‘fai da te’ rischiano di essere troppo limitative. Dal punto di vista normativo, una soluzione potrebbe essere quella di assegnare i nodi della governance alla fonte statutaria: in tal caso spetterebbe allo Statuto dell’Unione individuare le competenze riservate agli organi politici comunali nonché gli organismi di raccordo sovracomunale.

L’Unione chiede inoltre supporti di tipo finanziario e operativo in relazione ai progetti di sviluppo. In primis, un progetto utile potrebbe riguardare il rafforzamento degli uffici di staff multi-ente.
Sul fronte del controllo strategico e di gestione, l’Unione ha sperimentato una batteria di indicatori di qualità ed efficienza. La Regione valuta l’effettività dei conferimenti e la virtuosità generale delle Unioni, ma manca ancora (è stato solo abbozzato dalla Regione) il benchmarking sugli indicatori di impatto sociale e ambientale, sul quale si potrebbe lavorare anche a livello nazionale.

Un approfondimento è stato fatto dalla Regione Emilia-Romagna con il progetto Smarter sul tema della digitalizzazione, che ha permesso di fare un salto in avanti nel misurare l’impatto sociale dell’innovazione. Tuttavia, un confronto generale sugli indicatori da usare per misurare le performance è auspicabile, in modo da orientare correttamente le scelte della politica.
Uno sforzo analogo va fatto sul tema della innovazione e della partecipazione. Occorre rafforzare il percorso per la digitalizzazione delle infrastrutture, degli archivi e dei servizi ai cittadini e alle imprese. A titolo esemplificativo, le nuove tecnologie consentono di allestire nuovi sportelli virtuali a beneficio degli utenti, in modo da neutralizzare il ‘gap fisico’ rispetto al back office centralizzato. Si ritiene opportuno concentrare risorse umane e finanziarie adeguate su progetti come questi, in grado di contemperare efficienza e prossimità.

L’Unione sostiene che per fare sviluppo occorre puntare sulla pianificazione strategica e sulle metodologie partecipate, in modo da creare obiettivi condivisi da parte di più territori, senza prescindere da singole identità e vocazioni, ma promuovendole in maniera corale. Non si tratta di un percorso facile, ma su alcune sfere (welfare, politiche energetiche, promozione del territorio, innovazione e semplificazione) sono già riusciti a portare a sintesi le eccellenze presenti nel territorio della Bassa Romagna.

Oramai, lo strumento della pianificazione strategica ha superato il mero efficientamento della macchina organizzativa: l’Unione ragiona su progetti e attività, ad esempio ha scritto un vero e proprio “patto” per lo sviluppo economico e sociale del territorio, coinvolgendo gli stakeholder (associazioni di categoria, sindacati, istituti scolastici, ordini professionali). Nella consapevolezza che un anello debole della pianificazione è la mancanza di corresponsabilizzazione: il piano strategico non deve rimanere solo su carta, bensì deve essere portato avanti non solo dal pubblico ma anche dei privati.
Il passo successivo sarà quello di monitorare lo stato di attuazione dei programmi condivisi. Nella convinzione di dover continuare a investire sulla co-progettazione e sul partenariato pubblico-privato finalizzato a creare valore in territori a responsabilità diffusa.