16 settembre 2021

L’incontro con Daniele Donati, esperto nazionale del Progetto nazionale ‘Metropoli Strategiche’ (ANCI) promosso nell’ambito del PON Governance e Capacità istituzionale 2014-2020, e Professore Associato di Diritto Amministrativo presso l'Università di Bologna, ha rappresentato per ITALIAE un importante momento di confronto su questioni che hanno caratterizzato il Progetto fin dal suo concepimento. L’incontro rientra nelle attività delle Audition, una specifica linea operativa del Progetto ITALIAE nata per favorire il confronto con esperti del mondo accademico, istituzionale e politico, stakeholder progettuali, rappresentati dei territori e opinion leader, nonché finalizzata a restituire esperienze e know-how all’intera comunità di pratica del progetto.

Nello specifico, i contenuti dell’Audizione al Prof. Donati potranno contribuire ad orientare e indirizzare le attività del Progetto sul fronte del rafforzamento amministrativo nella prospettiva dell’associazionismo intercomunale. Infatti, la finalità ultima di questa audizione è stata quella di approfondire le caratteristiche dell’attuale assetto del governo locale in Italia, con specifico riferimento ai vari regimi ed enti esistenti, nonché ai processi di razionalizzazione e riordino intercorsi e in essere. In particolare, al centro del dialogo sono stati posti i temi della pluralità di livelli del governo locale, della dimensione ottimale di governo, dell’efficienza scalare e dell’organizzazione amministrativa su area vasta.

Infine, l’audizione si è soffermata sul caso specifico della Città Metropolitana di Bologna, e sul ruolo delle Unioni nella co-definizione di un Piano Strategico metropolitano. Oltre che nella vision complessiva del Progetto, quelle affrontate in occasione del dialogo con il Prof. Donati sono questioni centrali anche nelle azioni di affiancamento che ITALIAE ha attivato in sinergia con i diversi enti (Comuni, Unioni di Comuni, Comunità montane e Regioni) che hanno aderito al progetto.

La prima riflessione dell’esperto riguarda l’esistenza, sul territorio nazionale, di ben otto regimi diversificati a cui ci riferiamo genericamente con l’espressione ‘governo locale’:

1. i piccoli Comuni (quelli con meno di 5000 abitanti);
2. i Comuni;
3. i grandi Comuni (quelli sopra i 250 mila abitanti, decentrabili al loro interno);
4. le piccole Unioni (comparate ai piccoli comuni);
5. le Unioni (a cui si avvicinano le ex comunità montane);
6. le Province;
7. le Città metropolitane sotto 3 milioni di abitanti;
8. le Città metropolitane sopra i 3 milioni di abitanti.

Tale proliferazione, stando al parere del Prof. Donati, potrebbe aver ‘appannato’ il ruolo effettivo di ciascun livello di governo. Si tratta di una criticità che spesso si scarica sull’utenza – che dovrebbe invece aspettarsi ‘cose diverse da enti diversi’ – e, più in generale, che può avere ripercussioni sui processi di sviluppo territoriale. La poca chiarezza sui ruoli di ogni livello di governo non permeerebbe, inoltre, di poter valutare come effettivamente opera ogni ente/amministrazione, sia dal punto di vista dell’erogazione dei servizi che della promozione dei percorsi di sviluppo. A sua volta, l’attuale frammentazione corre il rischio di compromettere la capacità dell’amministrazione/ente di organizzarsi al suo interno in virtù del ruolo che ricopre e degli obiettivi che intende raggiungere.

In merito ai possibili correttivi, il Prof. Donati suggerisce l’avvio, o l’intensificazione (ove già esistente), di una proficua discussione tra i vari livelli di governo sull’attribuzione delle funzioni. Un confronto, a detta dell’esperto, i cui esiti non dovrebbero necessariamente portare ad un intervento normativo. Per giunta, le funzioni degli enti territoriali non dovrebbero più configurarsi come verticali, ma piuttosto trasversali, ‘per missione’, o altresì ‘di progetto’. È dunque inevitabile lavorare sul raccordo e sul dialogo tra i vari livelli di governo, promuovendo in parallelo un confronto di carattere orizzontale tra enti e realtà di riferimento (partecipazione dei cittadini).

La discussione si è poi spostata sulla dimensione territoriale ottimale, questione che non ha, secondo l’esperto, una risposta univoca. Piuttosto, il tema dell’efficienza scalare necessita di una risposta articolata, in ragione del contesto e degli obiettivi che ci si pongono nel governo del territorio. Strettamente connesso all’efficienza scalare è infatti il concetto di ‘adeguatezza’, che può essere declinato in tre modalità distinte: un’adeguatezza demografica (soggettiva), un’adeguatezza economico-patrimoniale, e un’adeguatezza territoriale (che dipende conformazione dell’area). Inoltre, ottimizzare il governo locale significa ragionare, seguendo un approccio case-by-case (ente per ente), su una specifica dicotomia: da un lato, la necessità di interpretare il territorio come luogo dove si esercita la democrazia (nell’audizione è stato infatti richiamato il tema della rappresentanza); dall’altro, l’opportunità di creare dei luoghi dell’amministrazione efficiente. Come noto, i due concetti non sempre coincidono, e per questo motivo non si può parlare di adeguatezza in un senso univoco: occorre, pertanto, una laboriosa attività di mediazione, finalizzata ad un disegno dei confini che preservi gli scopi dell’adeguatezza economica, ma che preveda una forte partecipazione dei cittadini.

Un ulteriore, sebbene correlato, argomento trattato nel corso dell’audizione è stato il percorso di definizione del Piano strategico della Città metropolitana di Bologna, per la cui realizzazione il prof. Donati è stato responsabile scientifico. La Città metropolitana può infatti svolgere un ruolo fondamentale per lo sviluppo strategico del territorio: si tratta di un ruolo previsto dalla legge, e che caratterizza i nuovi enti di governo nati a seguito della cosiddetta riforma Delrio. Il Piano strategico è un atto di alta amministrazione, prioritario rispetto a ogni atto della Città metropolitana, e che costituisce l’atto di indirizzo per le materie di competenza della stessa e per quelle funzioni comunali di natura strategica che trovano in sede metropolitana un fattore di promozione, coordinamento e sostegno. La Città metropolitana è l’istituzione che in sé riassume e unisce le amministrazioni locali, è il luogo della mediazione degli interessi locali per le politiche che trovano, nell’area vasta, l’ambito ideale di governo.

Al riguardo, il Prof. Donati precisa che occorre distinguere tra i due piani strategici finora realizzati nell’esperienza bolognese. Il Primo piano strategico è datato 2011, ed è stato condotto per la prima volta da un Comune e da una provincia che hanno operato congiuntamente (ci troviamo in un’epoca precedente alla legge Delrio). È stato di fatto un esperimento di sincronizzazione di due enti, ed è avvenuto su base volontaria (non esisteva l’attuale obbligo). Per giunta, è stato realizzato in un periodo di piena crisi economica, circostanza diversa da quanto accade invece in altre esperienze simili (esempio lampante è il piano strategico di Torino, realizzato a ridosso dell’organizzazione delle olimpiadi invernali).

Il secondo piano strategico, imposto dalla legge, è completamente diverso dal primo, e si configura come ‘un atto amministrativo che fa da catena tra il livello politico e il livello amministrativo’. Di fatto, nel secondo piano strategico sparisce la potenziale conflittualità tra i due livelli (sindaco e presidente della provincia). Si tratta, inoltre, di una situazione di completa novità in quanto il sindaco si è trovato a governare il territorio avendo ben 55 realtà comunali dinnanzi a sé. Come immaginabile, tale configurazione è stata di non semplice gestione, e ha dato luogo ad un’interlocuzione complessa: da quel momento, la Città Metropolitana è diventata da un lato un luogo di mediazione di interessi locali, e dall’altro l’ente che può porsi come sostegno al tessuto comunale più fragile (quello di dimensioni più piccole, che ha potuto decidere di realizzare dei percorsi di sviluppo su scala più vasta).

Centrale, in questa interlocuzione, è stato il ruolo delle Unioni di Comuni: in particolare, l’esistenza delle otto Unioni del Circondario di Imola ha permesso un confronto molto più agile, e nelle parole dell’esperto questa è stata una delle chiavi del relativo successo della pianificazione strategica su scala metropolitana. Tecnicamente, i Presidenti delle Unioni hanno creato un organismo (recepito dallo statuto metropolitano) in cui convergono – insieme al Sindaco della città capoluogo – per le politiche di area vasta: di fatto, è stata instituita una ‘cabina di regia’ che raccoglieva i rappresentati di territori già strutturati in Unione, realizzando un organo di mediazione territoriale che dialoga con il livello metropolitano. In questo modo, i presidenti delle Unioni – che a loro volta rappresentano i Sindaci – si sono potuti confrontare con la dimensione più vasta (dimensione che, è importante ricordarlo, i loro stessi territori contribuiscono a comporre), potendo in tal modo trattare temi e approcciare opportunità di sviluppo che altrimenti non avrebbero potuto cogliere su scala minore.

L’esempio della Città Metropolitana di Bologna e il relativo sistema di governance e co-design del piano strategico potrebbe, stando al parere del Prof. Donati, rappresentare un esempio virtuoso di come la creazione di un organo collegiale capace di rappresentare i territori abbia permesso agli organi decisionali di operare su base territoriale e non su base politica.

In definitiva, l’incontro con il Prof. Donati ha permesso al Progetto di approfondire le criticità e le potenzialità dell’attuale assetto del governo locale in Italia, ragionando su possibili correttivi a partire da esperienze significative. Il tema della pluralità di livelli del governo locale è infatti al centro dell’agenda del Progetto, che, oltre alle specifiche azioni di affiancamento a enti sovracomunali e singoli Comuni, ha avviato un percorso di confronto con diverse Amministrazioni regionali (il Tavolo delle Regioni) attualmente all’opera sul fronte del riordino territoriale e della pianificazione su area vasta.

Per approfondire i contenuti dell’incontro con il Prof. Donati, è disponibile il video dell’Audizione a questo link.